启动全面预算将倒逼政府会计改革加速

李克强：把政府所有收支全部纳入预算管理，为公共资金装上“安全锁”、“防盗门”
 
启动全面预算将倒逼政府会计改革加速
 
　　□本报记者  李绵锦
 
　　近日，国务院总理李克强在国务院第二次廉政工作会议上表示，要严格公共资金管理和监督，把政府所有收支全部纳入预算管理，严格会计制度，为公共资金装上“安全锁”、“防盗门”。
 
　　与此同步，财政部当天也发出通知，要求政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或准批的专项资金等既有预算中统筹安排。
 
完善政府预算体系
 
　　近年来，随着公共资金“重划拨，轻管理”等监管滞后问题的日益突出，业界对将政府所有收支列入预算管理的呼声也水涨船高。
 
　　在2012年《预算法》修正案草案二审稿中，也曾提出：“预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”但受制于种种因素，新《预算法》至今未落地。
 
　　此次，国务院会议正式提出，严格公共资金管理和监督，把政府所有收支全部纳入预算管理，做到收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”。同时强调要严格会计制度，为公共资金装上“安全锁”、“防盗门”，并对所有公共资金、国有资产、国有资源实行审计监督全覆盖。
 
　　对此，有评论人士指出，将政府所有收支列入预算管理意味着政府全部收支将纳入人大监管视野，意味着我国预算管理制度改革迈出重要步伐。
 
　　据了解，我国政府预算属于复式预算体系，共包括四个部分：公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。公共预算体系已经比较完备，其他三个预算基本框架也搭起来了，但仍需要进一步细化、完善。这四个预算的收支严格说都是财政性资金，相当于把所有政府资金纳都纳入到预算管理体系中。
 
　　但从预算管理的完整性、统一性来说，目前政府预算体系中突出问题之一是不能完整、全面地反映政府财务信息，如地方政府担保的融资等没有纳入财政管理范围，国有资本预算也只是对国资委集中管理的国有企业分红部分进行监督的收支记录，没有汇总全国国有资本财务报告等。
 
　　因此，一位不愿透露姓名的业内专家在接受《财会信报》记者采访时建议，应及时修订完善《预算法》，建立全面、统一、规范、完整的政府预算体系，编制好公共财政、政府性基金、国有资本经营、社会保险基金四本预算，并加强四本预算之间的科学衔接。
 
政府会计制度改革需加速前行
 
　　随着政府财政预算管理制度改革的不断深入，作为这项改革一个重要配套措施，政府会计制度的推进也更加迫切。
 
　　政府会计，是指反映、核算和监督政府单位及其构成实体在使用财政资金和公共资源过程中财务收支活动的会计管理体系，可以全面、系统地反映其预算执行情况、资金运用活动、财务管理业绩等问题。从这个意义上看，建立起与公共财政相适应的政府会计制度对于健全政府财政预算管理体系、提高财政透明度具有十分重要而深远的意义。
 
　　目前，我国没有实行政府财务报告制度，政府会计信息主要是通过政府的预算和决算形式来间接地传达给立法机关和公众的。政府的债权、债务、资产等财务状况不能得到全面的反映。这一缺陷对政府内部管理来说，由于缺少对政府资产与负债的完整会计信息，难以对政府财务状况进行系统的分析，使得财政政策的选择和预算编制缺乏充分的依据；对外部使用者说，政府会计信息传播形式过于简单，造成政府财务状况透明度不高，不利于立法机关和公众对政府资金分配与运行的监督和管理。
 
　　政府会计制度的缺位，不仅令政府的财政预算无法有效反映自身的可承载能力，同时还导致近年来地方政府的债务产生了井喷和失范。
 
　　据国家审计署2013年12月30日公布的《全国政府性债务审计报告》显示，我国地方政府债务近年来增长迅速。其中，直接承担偿债责任2010年底为6.71万亿元，2013年6月底为10.9万亿元，两年半增长62.44%。
 
　　因此，专家提出，严格公共资金管理和监督，需尽快推出政府会计制度，要求各级政府全口径编制政府资产负债表，以便市场基于政府资产负债表、年度收支现金流表等，为各级政府确立市场信用，防止中央和地方政府的市场信用混搭，以及由此导致的权责不清，并使政府财政预算不再局限于年度预算，而趋向于跨年度的松紧平衡。
 
政府全部收支都要在阳光下运行
 
　　“取众人之财，办众人之事”，纳税人的钱怎么花，公众有权知道。
 
　　要想不打折扣地实现预算管理，如果没有公开与透明，仅有预算“扩围”的举措，尚不足以解决我国财政预算管理存在的主要问题。道理再简单不过，阳光是最好的防腐剂，财政预算也要向更加科学化、公开化的方向迈进，提高透明度，引入多元的监督主体，更深层次的预算改革也十分必要。
 
　　事实上，从根本而言，政府“钱袋子”未得到有效监管，一容易滋生腐败，特别是政府采购、国有土地使用权等腐败易发领域，如不将其纳入规范化、法制化轨道，很难防止公共资金“跑冒滴漏”；二更容易导致政府权力越位和错位，一些单位将本应由自身承担的职责转嫁给社会力量承担，产生“养懒人”现象，同时将不属于政府职责范围的服务大包大揽，增加财政支出压力。
 
　　对此，财政部近日要求，财政部门和预算单位要强化购买服务预算执行监控，对购买服务进行全过程跟踪。对合同履行、绩效目标实施等，发现偏离目标要及时采取措施予以纠正。大力推进购买服务预算绩效评价工作，确保资金规范管理、安全使用和绩效目标如期实现。同时，建立健全购买服务信息公开机制，拓宽公开渠道，搭建公开平台，及时将购买的服务项目、服务标准、服务要求、服务内容、预算安排、购买程序、绩效评价标准、绩效评价结果等购买服务预算信息向社会公开，提高预算透明度，回应社会关切，接受社会监督。
 
　　推进财政预算公开，将政府全部收支在阳光下运行，这是政府预算接受社会监督的前提条件。
 
　　有业内人士指出，要完善预算管理制度，做到政府性资金从征收到分配、使用的全过程都应公开。公共预算的资金是怎样分配使用的，政府性基金用在什么地方、建设了哪些项目，国有资产收益如何，政府性债务有多少等，都应让公众详细了解，一旦出了问题就要严格问责。
 
　　“建立政府财务报告制度，将政府的收支进行公开披露，包括政府完整的资产负债表、收入费用表等各类报表。”上述不愿意透露姓名的业内人士指出，通过这一制度，能够使人大及社会各方面准确掌握政府资产、负债等资源平衡情况，为合理配置政府资源，科学安排财政收支创造条件。