增值税改革:跳出零和博弈的逻辑

国务院10月26日召开常务会议，决定在部分地区和行业开展增值税扩大征收范围（扩围）改革试点。从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业试点，而后在条件成熟时推广到全国范围内试点。从具体内容看，试点方案的核心分两部分：一是试点地区试点行业目前所征收的营业税改为征收增值税；二是在现行增值税17%和13%两档税率的基础上，增加11%和6%两档税率。增值税扩围改革有利于减轻企业税收负担，促进现代服务业的发展。但同时，改革目标的背后也暗含着中央政府和地方政府财税收入的重新分配，是两级政府在财权与事权统一方面的新一轮博弈。

首先，增值税“扩围”改革动了地方政府的奶酪。与此前减免小微企业印花税（归属地方）如出一辙，因营业税是地方政府最主要的税源，此次上海进行的营业税改征增值税改革试点至少表面上减少了地方政府的收入来源。而为减少地方政府的反对意见，推动试点工作，中央与上海也就此“约法三章”。

第一，营业税是地方最大税种。我国现行税种共有24个，按照财政分税制的要求，将24个税种按照实际情况划分为中央税、中央地方共享税、地方税三种。其中，中央税归中央政府所有，地方税归地方政府所有，中央与地方共享税按照一定比例在中央与地方政府之间分配。

1994年分税制改革时，国家考虑到地方政府收入问题，保留了服务行业的营业税，规定除铁路部门、国有商业银行总行和保险公司总公司营业税归属中央之外，其余所有营业税均归属地方。时至今日，营业税已成为地方最大税种，是地方政府不可或缺的收入来源。据统计，仅2008年营业税收入已接近当年地方政府税收收入的1/3。同样地，将增值税确定为中央和地方政府的共享税种也是为了照顾地方政府，增值税收入按照3：1的比例在中央政府和地方政府之间分配。随着经济的发展，增值税与营业税并存的弊端也逐渐显现出来。营业税存在着重复征税的问题，增值税可以抵扣企业购买货物和劳务中已包含的进项税，而营业税是按照营业额全额纳税，重复征税矛盾在生产服务行业尤其突出，这也是交通运输业成为试点行业的重要原因。

这次改革的主要思路就是解决服务业中的重复征税问题，但是取消营业税势必影响到地方政府的财政收入，特别是在目前地方债务问题逐步显现之时。为了推进改革，中央政府势必在试点的同时向地方政府做出某种让步或保障。

第二，为减少地方政府阻力，此次增值税“扩围”试点国务院与上海市政府“约法三章”。增量改革容易，减税改革难，为减少改革阻力，国务院常务会议关于增值税“扩围”试点改革的决定还做出以下三个方面的规则：一是，试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。二是，试点行业原营业税优惠政策可以延续，并根据增值税特点调整。三是，纳入改革试点的纳税人缴纳的增值税可按规定抵扣。换言之，就是在试点期间，原属地方政府的试点行业营业税收入改征增值税后仍归属地方财政,上海市原有的针对服务业的税收优惠政策保持不变，上海市服务业为外地提供服务所获得的收入也应征收增值税而非营业税。

以上三项原则确保了试点期间上海市财政收入不致发生较大的变化，减轻了地方政府对于增值税“扩围”试点对地方财政冲击的担忧。我们从新闻报道中得知，此次上海市进行增值税改革试点是当地政府积极推动主动要求的结果，其目的是为了推动经济转型，理顺市场关系，推动服务业的发展。我们当然为上海市主要领导高瞻远瞩感到高兴，但也不能因此忽视营业税改增值税对地方财政收入的潜在影响。

如若从巴西经验来看，中央应加强对地方政府的约束，而掌握财权是约束力的关键。巴西联邦政府在上世纪末也面临着地方政府债务高企的问题，地方政府债务一度成为巴西经济发展的定时炸弹，随时可能爆炸引起债务危机。实际上，1999年年初巴西金融的剧烈动荡就是地方债务问题激化的结果。财政联邦制使得巴西地方政府拥有更大的自由度，联邦政府虽早已认识到地方政府债务的危害性，却一直苦于缺乏有效手段制约地方政府无节制开支而长期无力解决这一问题。地方政府收入不足的情况可以通过举债或向地方银行借贷以满足其对资金的渴望。

联邦政府步步为营，各个击破，采取多种措施治理地方政府债务问题，利用地方政府因债务问题有求于己的机会，改革原有财政体制，通过法律从制度和结构上增强中央政府对地方政府财政行为的约束能力。地方政府以其税收收入和中央政府对其转移支付作为向联邦政府申请再融资的抵押物，如果地方政府不能按期整改财政收支状况并按时偿还联邦债务，则联邦政府有权减少或停止对违约地方政府的转移支付并对其课以罚金。换言之，联邦政府抓住了地方政府的钱袋子，地方政府在债务问题走投无路之时也只能让渡部分财权置于联邦政府手中以换取援助和债务重组。

巴西经验说明，对财权的争夺是中央政府与地方政府博弈的关键，中央政府掌握了财权就能对地方政府施加更大的压力和约束，而地方政府从自身利益出发自然也不会拱手让出原本属于自己的利益。博弈的结果是双方利益的妥协，巴西联邦政府加强了对地方财政的控制，而巴西地方政府获得了中央财政的支援。

但是，我们还需注意，巴西地方政府债务问题的源起正是联邦政府把过多的财政资源集中在中央政府层面，忽视了事权与财权的匹配，迫使地方政府举债。因此，中央政府在与地方政府的博弈中绝不是靠掌握更多的财权来获得成功，这是一种零和博弈的思路。

第三，增值税“扩围”有助于服务业的发展，这是中央和地方政府的合作博弈，目的是共同做大蛋糕。正如我们在文章中提到的，上海是主动争取这一次增值税“扩围”改革试点。这是因为上海市委市政府认识到对服务行业课征营业税是制约上海服务业发展的瓶颈，是阻碍上海经济转型的重要因素。这是一种制度性约束，只有破除这种约束，才能突破旧有的经济发展格局。营业税改增值税将减轻试点行业的税负，提升上海服务业的竞争力与盈利水平。据统计，“十一五”期间上海服务业创造财政收入是当地财政收入总额的77.1%，上海市财政收入增量的82%是由服务业创造的。取消营业税，改征增值税，将促进上海服务业的进一步发展，物流、金融等行业是试点改革的直接受益行业。尽管现增值税“扩围”改革会在短期内减少全国财政税收总额，但从长期看，快速健康发展的服务业所能创造的财政收入是远大于改革所付出的成本，中央和地方政府均将因此而获益，共同做大财政收入这块蛋糕。更重要的是。这一次做大蛋糕不是靠过去那种地方政府盲目投资，重复建设，片面追求GDP增速的方式实现的。这也符合当前经济结构转型大背景的要求。

此外，这次增值税“扩围”试点还体现了本届政府主动推动经济改革的积极态度。财政改革历来是经济改革的难点，直接涉及到中央和地方各个方面的利益，持续时间长，稍有不慎就会影响全局。本届政府在任期已过大半之时继续推动此项改革试点，促进结构性减税，显示出决策层积极主动的改革态度。我们也看到，增值税“扩围”改革试点措施也是谨慎的，试点没有时间表。积极的改革态度与谨慎的试点措施是试点改革取得成功的必要条件。

上海增值税“扩围”试点改革全国瞩目。从中央和地方政府博弈的角度观察，跳出零和博弈的逻辑转而实现合作博弈是此次改革带给我们的另一印象。