国有土地使用权出让收入将首次纳入预算

　　2010年中央和地方预算草案首次将国有土地使用权出让收入纳入预算，并安排继续发行2000亿元地方债。这两项针对地方财政的举措，透露出中央政府对当前地方普遍存在的“土地财政”风险的关注。

　　“卖地收入”阳光化

　　从2010年开始，除公共财政收支预算外，国务院还向全国人大报告政府性基金预算、中央国有资本经营预算，并试编社会保险基金预算。其中，地方政府性基金预算的首次公之于众，将地方政府普遍依赖的“卖地收入”曝露于阳光之下。

　　中国社科院财政与贸易研究所研究员杨志勇认为，2009年地方政府非税收入的大幅增长对完成财政“保八”目标作用举足轻重。而非税收入的主力军即为地方政府的国有土地使用权出让收入。

　　国有土地使用权出让收入主要包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入和新增建设用地有偿使用费收入。在此之前，国有土地使用权出让收入作为地方政府性基金，长期游离于政府预算之外，使得地方政府对“卖地收入”支配始终得不到应有的监督。

　　根据最新提交的预算报告，预计2010年地方政府性基金本级收入16150亿元，增长2%，其中国有土地使用权出让收入达13655.17亿元，占全国财政收入预算安排7.39万亿元的18.5%，占地方财政收入预算6.65万亿元的20.5%。

　　三星经济研究院宏观研究员李牧群认为，占地方政府五分之一的收入长期得不到人大监督，是对当前财政预算制度的巨大挑战，也为地方财政埋下了风险。

　　地方负债显性化

　　根据地方政府性基金有关规定，“卖地收入”的主要支出方向为征地拆迁补偿、土地开发。根据预算报告，预计2010年地方政府性基金支出17310.08亿元，增长21.1%，其中用国有土地使用权出让收入安排的征地拆迁补偿、土地开发等支出14214.12亿元。

　　“卖地收入”除了上述用途外，另一个重要作用是为各级政府的融资平台提供隐形担保。

　　据统计，由于地方融资平台而造成的各级地方政府隐形负债已达5万亿元。地方政府隐形负债过多所导致的财政风险、金融风险、投资过热和社会风险等隐患不容忽视。为了有序化解这种风险，并为地方建设筹集必需的资金，2009年财政部代发2000亿元地方债。2010年财政预算中，地方财政收支差额2000亿元，继续由财政部代理地方发行债券弥补，并列入省级预算管理。可以看出，地方政府的负债正通过地方债逐步显性化，其直接影响就是减轻了地方政府对地方融资平台和银行信贷资金的依赖。

　　全国政协委员、财政部财科所所长贾康认为，发行地方债有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内公共建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑地分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方财政收入的不足。

　　银行之所以敢于将资金贷给这些地方融资平台，所凭借的无非是地方政府“卖地收入”所给予的隐形担保。而一旦地方政府的财政支出不再依赖于地方融资平台，那么“土地财政”也就难以维系。

　　当然，2009年地方债的发行和交易也面临一些尴尬。比如，市场申购不踊跃，二级市场破发，交投比较清淡等。安信证券王昌俊认为，这是由于地方债市场规模太小引起的。2010年继续发行地方债，对于地方债市场来说是个好消息。

　　新华财经评级总监陈松兴认为，只有将地方债市场做大，解决增量问题，才有希望将存量的“隐形负债”纳入到相对透明的地方债发行体系中来，重新搭建中国的公债结构。